解读 李克强签署国务院令公布《政府投资条例》

中华人民共和国国务院令

第712号

《政府投资条例》已经2018年12月5日国务院第33次常务会议通过，现予公布，自2019年7月1日起施行。

总　理李克强 　

2019年4月14日

政 府 投 资 条 例

第一章　总则

第一条　为了充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力，制定本条例。

第二条　本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。

第三条　政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

国家完善有关政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域。

国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。

第四条　政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则。

第五条　政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。

国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

第六条　政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

安排政府投资资金，应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求，并平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。

国家通过建立项目库等方式，加强对使用政府投资资金项目的储备。

第七条　国务院投资主管部门依照本条例和国务院的规定，履行政府投资综合管理职责。国务院其他有关部门依照本条例和国务院规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。

县级以上地方人民政府投资主管部门和其他有关部门依照本条例和本级人民政府规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。

第二章　政府投资决策

第八条　县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。

第九条　政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（以下统称政府投资项目），项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。

项目单位应当加强政府投资项目的前期工作，保证前期工作的深度达到规定的要求，并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责。

第十条　除涉及国家秘密的项目外，投资主管部门和其他有关部门应当通过投资项目在线审批监管平台（以下简称在线平台），使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续。

投资主管部门和其他有关部门应当通过在线平台列明与政府投资有关的规划、产业政策等，公开政府投资项目审批的办理流程、办理时限等，并为项目单位提供相关咨询服务。

第十一条　投资主管部门或者其他有关部门应当根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等，从下列方面对政府投资项目进行审查，作出是否批准的决定：

（一）项目建议书提出的项目建设的必要性；

（二）可行性研究报告分析的项目的技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况；

（三）初步设计及其提出的投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求；

（四）依照法律、行政法规和国家有关规定应当审查的其他事项。

投资主管部门或者其他有关部门对政府投资项目不予批准的，应当书面通知项目单位并说明理由。

对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。

第十二条　经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。

初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

第十三条　对下列政府投资项目，可以按照国家有关规定简化需要报批的文件和审批程序：

（一）相关规划中已经明确的项目；

（二）部分扩建、改建项目；

（三）建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目；

（四）为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目。

前款第三项所列项目的具体范围，由国务院投资主管部门会同国务院其他有关部门规定。

第十四条　采取投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的，项目单位应当按照国家有关规定办理手续。

第三章　政府投资年度计划

第十五条　国务院投资主管部门对其负责安排的政府投资编制政府投资年度计划，国务院其他有关部门对其负责安排的本行业、本领域的政府投资编制政府投资年度计划。

县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划。

第十六条　政府投资年度计划应当明确项目名称、建设内容及规模、建设工期、项目总投资、年度投资额及资金来源等事项。

第十七条　列入政府投资年度计划的项目应当符合下列条件：

（一）采取直接投资方式、资本金注入方式的，可行性研究报告已经批准或者投资概算已经核定；

（二）采取投资补助、贷款贴息等方式的，已经按照国家有关规定办理手续；

（三）县级以上人民政府有关部门规定的其他条件。

第十八条　政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。

第十九条　财政部门应当根据经批准的预算，按照法律、行政法规和国库管理的有关规定，及时、足额办理政府投资资金拨付。

第四章　政府投资项目实施

第二十条　政府投资项目开工建设，应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件；不符合规定的建设条件的，不得开工建设。

国务院规定应当审批开工报告的重大政府投资项目，按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。

第二十一条　政府投资项目应当按照投资主管部门或者其他有关部门批准的建设地点、建设规模和建设内容实施；拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。

第二十二条　政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。

政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

第二十三条　政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。

第二十四条　政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预。

第二十五条　政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。

政府投资项目结余的财政资金，应当按照国家有关规定缴回国库。

第二十六条　投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目，委托中介服务机构对所选项目进行后评价。后评价应当根据项目建成后的实际效果，对项目审批和实施进行全面评价并提出明确意见。

第五章　监督管理

第二十七条　投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查。

项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息。

第二十八条　投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当建立政府投资项目信息共享机制，通过在线平台实现信息共享。

第二十九条　项目单位应当按照国家有关规定加强政府投资项目档案管理，将项目审批和实施过程中的有关文件、资料存档备查。

第三十条　政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开。

第三十一条　政府投资项目的绩效管理、建设工程质量管理、安全生产管理等事项，依照有关法律、行政法规和国家有关规定执行。

第六章　法律责任

第三十二条　有下列情形之一的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

（一）超越审批权限审批政府投资项目；

（二）对不符合规定的政府投资项目予以批准；

（三）未按照规定核定或者调整政府投资项目的投资概算；

（四）为不符合规定的项目安排投资补助、贷款贴息等政府投资资金；

（五）履行政府投资管理职责中其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的情形。

第三十三条　有下列情形之一的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任：

（一）政府及其有关部门违法违规举借债务筹措政府投资资金；

（二）未按照规定及时、足额办理政府投资资金拨付；

（三）转移、侵占、挪用政府投资资金。

第三十四条　项目单位有下列情形之一的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

（一）未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目；

（二）弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金；

（三）未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更；

（四）擅自增加投资概算；

（五）要求施工单位对政府投资项目垫资建设；

（六）无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目。

第三十五条　项目单位未按照规定将政府投资项目审批和实施过程中的有关文件、资料存档备查，或者转移、隐匿、篡改、毁弃项目有关文件、资料的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

第三十六条　违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章　附则

第三十七条　国防科技工业领域政府投资的管理办法，由国务院国防科技工业管理部门根据本条例规定的原则另行制定。

第三十八条　中国人民解放军和中国人民武装警察部队的固定资产投资管理，按照中央军事委员会的规定执行。

第三十九条　本条例自2019年7月1日起施行。

解读

中国宏观经济研究院投资研究所所长 张长春

经济社会发展中政府投资不可或缺。政府投资资金的公共性，必然要求对政府的资金使用行为和使用结果进行有效约束。以行政法规形式规范政府投资全过程，将被实践检验的成功做法和体制机制相对固定下来，提升政府投资管理的制度化法治化水平，十分必要。《政府投资条例》(以下简称条例)的发布，是继2016年《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》出台后，投资领域的又一标志性事件，条例的公布施行，对推动政府投资治理现代化、提高政府投资效益、促进高质量发展意义重大。条例具有以下几个突出特点。

立法目的明确

作为提供公共产品的重要手段和宏观管理的政策工具，政府投资要更好地满足人民群众对高质量公共产品的需要，更好促进经济社会发展，就必须规范各级政府的投资行为，加强投资管理的薄弱环节，使政府投资从决策到建设各阶段以及从管理到监督各方面都趋于成熟定型，让公共资金发挥出最大效益。所以，条例明确将“充分发挥政府投资作用，提高投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力”作为立法目的。

科学界定政府投资范围

政府投资是政府作为投资主体的活动。科学界定政府投资与社会投资的边界，确保政府投资范围不超出政府应该发挥作用的领域，处理好政府和市场关系这一经济体制改革的核心问题，十分重要。条例第三条对政府投资范围进行了明确规定，即政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源社会公益服务、公共基础设施等公共领域的项目，这体现了政府和市场在配置资金上各自的优劣势，有利于释放社会投资的积极性，有利于提高政府投资和社会投资的效益。

　　有效发挥各种投资方式的独特功能

条例第六条规定，政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主;对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。这一规定可以实现政府和市场的有效结合，在弥补市场失灵的同时避免政府失效。例如，对部分兼具公益性和经营性的准经营性项目，完全由企业去投资在财务收益上可能缺乏吸引力，政府可对这些项目注入部分资本金，减轻社会资本在投资资金上的压力。又如，对生态环境保护、重大科技进步等领域中的项目，可对社会投资进行适当的投资补助，用少量政府投资资金引导社会资金，扩大正外部性或减少负外部性，维护公共利益。政府投资以适当方式投向市场难以有效发挥作用的项目，弥补市场失灵的同时维护市场公平竞争，需要选择恰当的投资方式，条例对此进行了符合经济规律和具体国情的规定。

将科学民主决策的要求规则化到决策程序中

公共资金决策的科学化民主化是投资治理现代化的必然要求，也是政府投资体制改革多年来努力追求的目标之一。条例从科学民主决策的要求出发，对与政府投资相关的建设程序、审批以及项目评估、公众参与、专家评议、风险评估等，均进行了具体规定，力求使政府投资决策符合客观规律、体现公众意愿，经得起实践和时间检验。此外，为了提高审批效率，落实“放管服”改革要求，条例还要求审批部门对规划中已明确的项目、部分改扩建项目、需要紧急建设的项目等，按照国家有关规定简化需要报批的文件和审批程序。

对投资年度计划涉及的各环节各方面提出具体要求

政府投资年度计划明确了当年要干哪些事、上哪些项目，是落实中央决策、更好发挥政府作用的内在要求。为了统筹安排政府投资资金，条例对政府投资年度计划的编制、年度计划的内容、列入年度计划项目的条件、年度计划与预算的衔接等提出了明确要求。以投资计划为手段配置政府投资资金这一稀缺的公共资源，可以发挥有限资金最大效益。

对政府投资项目建设实施全过程管理

政府投资项目的投资实施效果直接关系到能否顺利实现项目的预期效益。条例在总结成功经验的基础上，对投资实施中的项目开工条件、资金到位、投资概算、投资预算、建设工期、竣工验收等提出了具体明确的要求，目的在于通过严格规范的管理，实现少花钱多办事，顺利实现投资建设的预期效果。为了检验项目决策和建设的科学性，条例要求投资主管部门或其他有关部门应当选择有代表性的已建成的政府投资项目，委托中介服务机构对项目建成后的实际效果进行后评价，总结经验，汲取教训，改进工作。

明确监管责任和各方法律责任

条例要求投资主管部门和其他相关部门加强对项目实施情况的监督检查，建立信息共享机制，要求项目单位如实报送相关信息，加强项目档案管理，要求年度计划、项目审批和实施以及监督检查信息依法公开。条例还明确界定了政府有关部门和相关工作人员、项目单位等与投资决策和实施相关主体的行为责任，厘清相关方法律责任，为有法必依、依法治理政府投资创造了条件。

总体上看，条例对政府投资决策、实施、监督管理等主要方面和重点环节进行了全面系统的规范，推进了政府投资管理的科学化法治化。