发改委规范PPP项目操作流程－PPP运作模式详解（附项目设计方案）

背景：近期，国家发改委印发了《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（以下简称《工作导则》），进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目操作流程。

据悉，该《工作导则》适用于在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目。根据《工作导则》，政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。

发改委发布《工作导则》的意义在于增加PPP项目操作的规范性，防止变相成政府融资负债项目，同时增加PPP项目的可信度。制定操作规范在于引导PPP项目合理化、科学化，提高项目操作的透明度和公正性，避免流于形式。

《工作导则》规定，新建项目优先采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）、设计-建设-融资-运营-移交（DBFOT）、建设-拥有-运营（BOO）等方式。存量项目优先采用改建-运营-移交（ROT）方式。

同时，在项目融资及建设方面，《工作导则》指出，PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。

1.PPP的运作模式

广义的PPP，泛指政府与企业为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系， 涵盖服务外包、特许经营、完全私有等各种类型。

侠义的PPP，可以理解为一系列项目融资模式的总称，是指政府部门与社会投资者共同将资金或资源投入项目，并由社会投资者建设并运营该项目的方式，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP跟加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值（VFM）（见图１）

2.PPP模式选择（见图2-1和图2-2）

PPP具体运作模式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等模式推进。

对于经营收费不足已覆盖投资成本或难以形成合理回报、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、建设—拥有—经营（BOO）等模式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用BOO、建设—租赁—经营（BRO）、经营和维护（O&M）等市场化模式推进。

3.片区开发项目PPP

片区开发是指在符合国家以及当地规划的前提下，对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设、经营和维护，通常包括土地一级开发、基础设施与公共服务设施等项目建设和运营等，新城开发、旧城改造等正式片区开发中的典型形式。

片区开发项目PPP模式构建的关键因素如下：

第一、根据项目边界的清晰程度、收益状况、风险结构等，确定采取单一型运作（见图3-1）或复合型运作（见图3-2）。

第二、有税收分成、土地收益分成模式转向政府使用付费服务购买、二级土地资源再开发的盈利模式构造。

第三、区域开发政府收入、投资者服务购买费、片区开发价值、融资等相互匹配，整体性的投融资规划至关重要。

第四、根据潜在投资人的能力贡献，建立组合型的投资结构，加强资源整合及资本运作能力（见图3-3）。

4、医院项目PPP

中国未来医院的发展及公立医院改革成为社会的焦点，医院的建设带来巨大的资金需求，而公立医院的改革涉及多重利益，通过PPP模式推进医院建设，探索公私合营的医院运营管理模式，对于我国卫生事业发展具有重要的意义。

医院项目PPP模式构建的关键因素如下：

第一、 新设立医院的性质（公立医院、社会化非营利医院、社会化营利医院）对于整个项目的运作具有重要影响。

第二、 社会投资者需要根据自身的战略确立合适的参加模式，其盈利方式各有不同，包括偏经营性运作及偏施工管理运作（见图4-1、图4-2和图4-3）。

第三、 医院PPP运作涉及政府、医学院、医院、医生、投资者等多方利益，处理好各方利益至关重要。

第四、未来公立医院改革、药品政策的变化对于PPP模式的选择具有重要影响。

5.养老项目PPP

目前我国在加强老龄工作，发展老龄事业方面的重视力度大大增强，并把养老服务业的建设列入重要议事日程，成为党政工作的重要组成部分。相比日渐增长的养老需求，政府在资金投入方面严重滞后，发展养老项目的PPP模式对于我国养老事业的发展具有非凡的意义。

养老项目PPP模式构建的关键因素如下：

第一、养老项目的投入较大、运营成本高，项目建设、运营补贴、融资性补贴对于项目建设运营具有重要影响。

第二、鉴于目前我国的养老机构，综合性养老项目（配套养老社会开发）、轻资产运营、多元投资者组合具有明显的优势（见图5-1和图5-2）。

第三、未来政府养老服务购买对于养老项目的发展具有重要影响，在购买类别、购买层次等方面均需要进一步扩大，由政府服务购买的轻资产运营是解决养老运营结构性问题的关键。

6.市政道路项目PPP(见图6-1至6-4)市政道路在城市基础设施建设中属于纯公益性的无收费项目，具有投资规模大、建设周期长、施工进度紧迫等特点，如果是由财政直接出资建设市政道路的传统模式，往往给地方财政带来不小的压力。

市政道路项目PPP模式构建的关键因素如下：

第一、依托政府服务购买方式的PPP与所在地方政府的财政实力及履约精神具有重要影响，他确定了PPP模式的投融资结构、回报体系、风险结构。

第二、依托资源补偿的PPP受到土地开发的复杂程度、土地交易等市场因素影响较大，需要准确的价值判断能力。

第三、市政道路项目建立灵活的投资者退出机制，对于整合多方投资者聚集各方优势具有重要影响。