基础设施项目改革先行 | 四川省拟出台工程总承包管理办法

2019年10月23日，四川省住建厅公开征求《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》（以下简称《总承包管理办法（征求意见稿）》）意见建议。

《总承包管理办法（征求意见稿）》是四川省出台的第一个关于工程总承包管理办法的文件，旨在推进和规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包的实施和发展，促进建设工程设计、采购、施工等各阶段深度融合，有效控制项目投资、提高工程建设效率。

以下对《总承包管理办法（征求意见稿）》要点进行解读：

（一）发包阶段和条件

在可行性研究、方案设计或者初步设计已完成，项目范围、建设规模、建设标准、功能需求、投资限额、工程质量和进度要求确定以及建设资金来源落实后，以工程估算（或工程概算）为经济控制指标，扣留建设单位需要发生的相关管理活动必要费用后，进行工程总承包项目发包。

（二）招标文件

1、拟签订合同的主要条款，应符合住房城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包合同示范文本规定的关键内容。

2、对于设有最高投标限价的，应当公布最高投标限价费用组成明细或者最高投标限价计算方法等内容。

（三）工程总承包单位条件

1、工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计资质（建筑工程设计事务所资质除外）或者施工总承包资质。

2、允许采用联合体方式承揽。以联合体方式承揽的，联合体成员原则上不应超过3家。

3、招标人向投标人公开可行性研究报告、勘察设计等文件的，编制可行性研究报告、工程设计方案、初步设计的、且具备工程总承包条件的工程设计单位允许参与工程总承包项目的投标，招标人应当在招标文件中予以明确。

（四）项目负责人条件

工程总承包项目负责人（项目总负责人）应当具有相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师。

四川省总承包管理办法对于项目负责人条件应当具有相应建设类注册执业资格，这和建市93号文及某些省份的总承包管理办法具有注册执业资格或高级职称有所不一致。

（五）发承包的风险分配

1、建设单位和工程总承包单位应当加强风险管控，公平合理地分担风险。明确建设单位承担的主要风险。同时规定，不得采用无限风险、所有风险及类似语句规定计价中的风险内容及范围。

2、鼓励建设单位和工程总承包单位运用保险手段增强防范风险能力。若建设单位要求工程总承包单位出具履约担保，建设单位也应当向工程总承包单位出具支付担保。

（六）合同价格形式

工程总承包项目应根据项目特征确定合同价格形式，宜采用总价合同。

（七）工程总承包单位分包

1、工程总承包的分包，可以采用直接发包方式。注意本处使用的字眼是“发包”，不是分包。

2、工程总承包单位根据招标文件约定与合同约定或者经建设单位同意，可以将工程总承包合同中的设计或者施工业务分包给具有相应资质的单位，但不得将工程总承包项目中设计和施工全部业务一并或者分别分包给其他单位。

（八）质量责任

工程总承包单位应当对其总承包的全部建设工程质量负总责。分包单位对其分包工程的质量负责。

工程总承包单位、工程总承包项目负责人（项目总负责人）依法承担质量终身责任。

（九）安全责任

工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全责任事故的，由分包单位承担主要责任。

（十）工期责任

建设单位不得在招标文件中设置不合理工期，也不得单方面强行要求缩短工期或者任意压缩阶段合理工期。

在方案与初步设计招标阶段，若建设单位对工程质量和建设工期有特殊要求，要求创建市级及以上优质工程奖或在能确保质量和安全的前提下压缩工期超过定额工期20%的，应在投资估算（或投资概算）基础上增加创优质工程奖补偿奖励费或相应合理的赶工费用。

（十一）监督管理表格

工程总承包项目的施工图设计文件审查报告及其合格书、备案表、施工许可证、工程质量安全监督手续、竣工验收备案登记表、建筑物永久性标牌、质量终身责任信息表等相关许可和备案表格，以及需要工程总承包单位签署意见的工程管理技术文件中，应当增加“工程总承包单位”及其“工程总承包项目负责人（总负责人）”等栏目。

四川省房屋建筑和市政基础设施项目

工程总承包管理办法

（征求意见稿）

第一章 总 则

第一条（制定目的、依据）为了推进和规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包的实施和发展，促进建设工程设计、采购、施工等各阶段深度融合，有效控制项目投资、提高工程建设效率，根据《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》以及《四川省人民政府办公厅关于推动四川建筑业高质量发展的实施意见》等法律法规和规范性文件，结合我省实际，制定本办法。

第二条（适用范围）四川省行政区域内房屋建筑和市政基础设施建设项目依法实行工程总承包（以下简称工程总承包）的，适用本办法。

第三条（工程总承包的定义）本办法所称工程总承包，是指从事工程总承包的单位按照与建设单位签订合同，实施对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程或者若干阶段承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。工程总承包一般采用设计-施工总承包、设计-采购-施工总承包方式。建设单位可根据项目特点和实际需要，按照风险合理分担的原则采用其他工程总承包方式。

第四条（监督管理部门）省住房城乡建设主管部门对全省房屋建筑和市政基础设施工程总承包活动实施指导和监督。

省发展改革、财政主管部门依据投资项目审批、核准、备案与政府投资管理的相关法律法规履行相应监督管理职责。

市（州）、县（市、区）住房城乡建设主管部门负责本行政区域内房屋建筑和市政基础设施工程总承包活动的监督管理。

市（州）、县（市、区）发展改革、财政主管部门在本行政区域内依据投资项目审批、核准、备案与政府投资管理的相关法律法规履行相应监督管理职责。

第五条（基本原则）工程总承包活动应当遵循合法、高效、公平、诚实、守信的原则，合理分担风险，保证工程质量和安全，保护生态环境，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。

第二章 工程总承包项目发包和承包

第六条（工程总承包方式的适用项目）建设单位应当根据工程项目的规模和复杂程度及自身管理能力等合理选择建设项目组织实施方式，自主决策采用工程总承包模式。

建设范围、建设规模、建设标准、功能要求等前期条件明确的下列建设项目应当优先采用工程总承包方式：

（一）政府投资项目、国有资金占控股或者主导地位的项目；

（二）抢险救灾项目；

（三）装配式建筑项目。

依法采用工程总承包方式的其他民用与工业建筑建设项目由建设单位决定。

第七条（发包阶段和条件）建设单位应当在发包前完成发展改革部门（投资主管部门）的项目审批、核准或备案程序等前期工作，自行或者委托工程设计单位或工程咨询单位对工程项目建设方案深入研究。在可行性研究、方案设计或者初步设计已完成，项目范围、建设规模、建设标准、功能需求、投资限额、工程质量和进度要求确定以及建设资金来源落实后，以工程估算（或工程概算）为经济控制指标，扣留建设单位需要发生的相关管理活动必要费用后，进行工程总承包项目发包。

第八条（发包方式）建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。

拟实施工程总承包项目范围内的设计、施工或者采购中有任一项属于依法必须招标的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。

第九条（招标文件编制）工程总承包项目招标文件应当包括以下内容：

（一）投标人须知，包括项目的资金来源和落实情况等；

（二）评标办法和标准；

（三）拟签订合同的主要条款，应符合住房城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包合同示范文本规定的关键内容；

（四）发包人要求，列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求；

（五）建设单位提供的资料和条件，包括发包前已完成的水文地质、工程地质、地形等工程勘察资料，以及工程可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等；

（六）投标文件格式；

（七）采用建筑信息模型、实施装配式技术及要求达到绿色建筑相应标准的，招标文件应当明确；

（八）要求投标人提交的其他材料。

依法必须招标的项目应当根据国家发布的《标准设计施工总承包招标文件》编制工程总承包招标文件。

建设单位可以在招标文件中，提出对履约担保的要求，依法要求投标文件载明拟分包的内容。对于设有最高投标限价的，应当公布最高投标限价费用组成明细或者最高投标限价计算方法等内容。

第十条（工程总承包单位条件）工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计资质（建筑工程设计事务所资质除外）或者施工总承包资质，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员，相应的财务、风险承担能力，以及与发包工程相类似的工程业绩。

工程总承包项目应当根据招标文件的要求，由符合条件的工程设计或施工总承包企业承揽，或采用联合体方式承揽。以联合体方式承揽的，联合体成员原则上不应超过3家。除工程设计或施工有特殊要求外，投标联合体成员不能由2家及以上同专业资质的工程设计单位或者2家及以上同资质的施工总承包单位组成联合体成员。联合体投标的牵头人根据招标文件确定。招标文件不明确的，联合体协议应约定其中一方为牵头人。

工程总承包单位不得同时担任本项目的工程监理单位、招标代理单位以及全过程咨询单位。

招标人向投标人公开可行性研究报告、勘察设计等文件的，编制可行性研究报告、工程设计方案、初步设计的、且具备工程总承包条件的工程设计单位允许参与工程总承包项目的投标，招标人应当在招标文件中予以明确。

第十一条（项目负责人条件）工程总承包项目负责人（项目总负责人）是指具备法律法规及本办法规定条件，并经工程总承包单位任命或者授权，在任命或者授权范围内负责工程总承包合同履行和项目管理的项目负责人。

工程总承包项目负责人（项目总负责人）应当具有相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师，熟悉工程技术和工程总承包项目管理程序以及相关法律法规、标准规范，具备较强的组织协调能力和良好的职业操守，担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目负责人、设计项目负责人或者施工总承包项目负责人或项目经理。

凡以联合体方式承揽的工程总承包项目，需设项目总负责人。

第十二条（投标文件编制期限）招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间。依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十日。技术特别复杂、功能要求特殊的大型建设项目应当合理延长投标文件编制时间。

第十三条（评标办法）工程总承包项目评标一般采用综合评估法，评审的主要因素包括工程总承包报价、工程总承包实施方案、类似工程总承包业绩、项目负责人能力、项目管理机构配置、工程总承包单位的综合实力、工程质量安全专项方案和信用等，其中报价评分权重不宜低于60%。

第十四条（评标委员会组成）依法必须招标的项目，评标委员会的组建原则上应当依照项目特点由招标人代表、具有工程总承包项目管理经验的专家以及从事设计、施工、造价等方面的专家组成。

第十五条（发承包的风险分配）建设单位和工程总承包单位应当加强风险管控，公平合理地分担风险。

建设单位承担的主要风险一般包括：

（一）由于建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；

（二）主要工程材料、设备、人工费价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；

（三）因国家法律法规政策变化引起的合同价格变化；

（四）不可预见工程地质条件变化造成工程费用和工期的调整。

工程总承包单位承担由于工程总承包单位原因造成的设计文件变更、施工技术以及组织管理变化造成的风险。

风险分担的具体内容及范围应当在招标文件和合同中约定。不得采用无限风险、所有风险及类似语句规定计价中的风险内容及范围。

鼓励建设单位和工程总承包单位运用保险手段增强防范风险能力。若建设单位要求工程总承包单位出具履约担保，建设单位也应当向工程总承包单位出具支付担保。

第十六条（合同价格形式）工程总承包项目应根据项目特征确定合同价格形式，宜采用总价合同，也可以采用住房城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包示范文本中的合同价格约定形式。建设单位和工程总承包单位依据住房城乡建设主管部门制定的工程总承包项目计价规则，在合同中约定工程总承包的计量规则和计价办法。

依法必须招标的工程项目，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定。除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。

推荐使用由住房城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包合同示范文本，并将其作为招标文件的组成部分。

第十七条（创优质工程奖补偿奖励费或赶工费用）在方案与初步设计招标阶段，若建设单位对工程质量和建设工期有特殊要求，要求创建市级及以上优质工程奖或在能确保质量和安全的前提下压缩工期超过定额工期20%的，应在投资估算（或投资概算）基础上增加创优质工程奖补偿奖励费或相应合理的赶工费用。

招标人应当将创优质工程奖补偿奖励费或赶工费用列入招标文件，并在招标工程清单中增列相应项目。

开工前建设单位提出上述明确要求的，应当通过合同形式予以补充。具体按照国家及省相关规定执行。

第三章 工程总承包项目组织实施

第十八条（建设单位的项目管理）建设单位应当加强工程总承包项目全过程管理，履行合同和法定义务。具有全过程项目管理能力的建设单位可以自行对工程总承包项目进行管理，也可以委托全过程工程咨询单位对工程总承包项目进行管理。同一项目的全过程工程咨询单位不得与工程总承包单位存在关联、利害关系。

第十九条（工程总承包单位的组织机构）工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度，形成项目设计管理、采购管理、施工管理、试运行管理以及质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护等工程总承包综合管理能力。

第二十条（工程总承包单位分包的法定要求）工程总承包的分包，可以采用直接发包方式。以暂估价形式包含在工程总承包范围内的重要设备、材料以及专业工程，属于法定招标规模标准范围的应当依法招标。招标可以由建设单位或者工程总承包单位单独招标，也可以由建设单位和工程总承包单位联合招标，具体方式由建设单位在工程总承包招标文件中作出明确规定。

第二十一条（工程总承包单位的分包）工程总承包单位根据招标文件约定与合同约定或者经建设单位同意，可以将工程总承包合同中的设计或者施工业务分包给具有相应资质的单位，但不得将工程总承包项目中设计和施工全部业务一并或者分别分包给其他单位。

以联合体形式中标的工程总承包单位，或者一并同时具有相应工程设计和施工资质中标的工程总承包单位，可以将工程总承包项目中的非主体部分、非关键性专业设计或者非主体结构施工业务分包给具备相应资质的单位，但不得将工程总承包项目中的主体设计、主体结构施工分包，或者将设计或者施工全部业务一并违法分包或转包。

工程总承包单位（作为联合体牵头人）仅具有相应施工资质中标的，应当将工程总承包项目招标文件中约定的全部设计业务分包给具有相应工程设计资质的单位。

工程总承包单位（作为联合体牵头人）仅具有相应工程设计资质中标的，应当将工程总承包项目招标文件中约定的全部施工业务分包给具有相应施工资质的单位。

建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定不得分包的内容。

第二十二条（禁止工程总承包单位的转包）工程总承包单位不得将工程总承包项目转包。

采用联合体方式承包工程总承包项目的，在联合体分工协议中约定或者在项目实际实施过程中，联合体一方既不实施工程设计或者施工业务，也不对工程实施组织管理，且向联合体其他成员或者以分包形式收取管理费或者其他类似费用的，属于联合体一方将承包的工程违法进行转包。

第二十三条（工程总承包单位的现场管理）工程总承包单位应当在施工现场设立项目管理机构，设置项目负责人（总负责人）以及技术、质量、安全、进度、费用（含劳资）、设备和材料等现场管理岗位，配备相应管理人员，加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管理控制。

工程总承包项目负责人（项目总负责人）属于注册建造师、注册建筑师、勘察设计注册工程师（含注册结构工程师、注册岩土工程师等）担任的，不得同时在两个及两个以上施工总承包或工程总承包项目上担任项目负责人。

第二十四条（施工图设计文件审查）工程总承包项目按照法律法规规定应当进行施工图设计文件审查的，可以根据项目实施情况，分阶段（基坑、地下室、地上部分）、分单体进行施工图设计文件审查送审，具体审查方式由工程总承包单位与施工图审查机构约定。

第二十五条（质量责任）工程总承包单位应当对其总承包的全部建设工程质量负总责。分包单位对其分包工程的质量负责。分包不免除工程总承包单位对整体建设工程的法定质量责任。

建设单位不得迫使工程总承包单位以低于成本的价格竞标，不得明示或暗示工程总承包单位违反工程建设强制性标准、降低建设工程质量，不得明示或暗示工程总承包单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。

第二十六条（安全责任）工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全责任事故的，由分包单位承担主要责任。分包不免除工程总承包单位对整体建设工程的法定安全生产责任。

建设单位不得对工程总承包单位提出不符合建设工程质量安全法律、法规和强制性标准规定的要求，不得随意压缩合理工期，不得明示或者暗示工程总承包单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。

第二十七条（工期责任）建设单位不得在招标文件中设置不合理工期，也不得单方面强行要求缩短工期或者任意压缩阶段合理工期。工程总承包单位应当依据合同约定对工期全面负责，对项目总进度和各阶段的进度进行控制管理，通过设计、采购、施工、试运行各阶段的协调、配合与合理交叉，科学制定、实施、控制进度计划，确保工程按期竣工。

第二十八条（竣工验收、备案）工程已完成全部施工并符合竣工验收规定和约定条件的，工程总承包单位应当向建设单位提交工程竣工报告，依照合同约定履行工程竣工验收。建设单位应当按照法定程序和合同约定期限组织工程总承包单位、各专业承包承揽企业、工程监理单位及相关单位进行工程竣工验收。列入城建档案馆档案接收范围的工程，城建档案管理机构按照建设工程竣工联合验收的规定对工程档案进行验收。竣工验收合格后应当在法定时限内向县级以上住房城乡建设主管部门备案。

工程总承包单位负责组织各分包单位依法参加建设单位组织的工程竣工验收。

第二十九条（项目资料移交）建设单位应当及时收集、整理、汇总建设项目各环节的文件资料，以及工程总承包单位、工程监理等单位移交的工程资料，建立项目纸质档案和电子档案。通过竣工验收后的工程档案应在工程竣工验收后在法定时限内向城建档案管理部门移交。

工程总承包单位负责总承包范围内工程实施过程中的各类工程资料的审核、签署、整理等工作，并向建设单位移交相应工程档案资料。工程总承包单位协助建设单位建立工程电子文件和电子档案。

第三十条（保修责任）工程保修责任书由建设单位与工程总承包单位签署，保修期内工程总承包单位应当根据法律法规规定以及合同约定承担保修责任，工程总承包单位不得以其与分包单位之间的保修责任划分而拒绝履行保修责任。工程保修连带责任按照法律法规规定执行。

第四章 监督管理

第三十一条（监督管理职责）发展改革、住房城乡建设、财政等有关部门按照职责分工对本行政区域内房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标活动实施监督管理，依法查处招标投标活动中的违法行为。

第三十二条（安全生产许可证管理）工程总承包单位实施工程总承包项目施工的，应当依法取得安全生产许可证；将工程总承包项目中的施工业务或非主体、非关键性业务依法分包给具有相应资质的施工单位的，其施工单位应当依法取得安全生产许可证。

第三十三条（施工许可证办理）工程总承包项目开工前，建设单位可以整体或者分阶段向工程所在地的市（州）、县（市、区）住房城乡建设主管部门申请领取施工许可证。

第三十四条（施工许可证办理的条件）工程总承包项目的建设单位申请领取施工许可证，可以提交建设单位与中标联合体共同签订的工程总承包合同，或者建设单位与具备相应施工资质的工程总承包单位签订的工程总承包合同，或者具有相应设计资质的工程总承包单位与施工单位签订的施工分包合同，或者经建设单位、工程总承包单位依法发包、分包签订的施工合同，作为已经确定建筑施工单位的申请要件。可以分阶段（基坑、地下室、地上部分）、分单体提交经审查合格的施工图设计文件，作为申请领取施工许可证所需的要件。可以提交由工程总承包单位组织编制的施工组织设计文件，作为保证工程质量安全具体措施的要件。

市（州）、县（市、区）住房城乡建设主管部门不得违反法律法规规定和本办法规定，增设工程总承包项目办理施工许可证无法律法规依据的其他条件。

第三十五条（信用管理）各级住房城乡建设主管部门应当加强对工程总承包项目各方责任主体及项目管理人员的信用监督管理工作，及时采集本行政区域内工程总承包项目、各参建单位、项目管理人员信息以及相关信用信息，按照相关规定记录并通过省级建筑市场监管与诚信一体化工作平台报送至全国建筑市场监管公共服务平台，通过该平台统一对外公布各参建单位及项目管理人员信用信息。

第三十六条（行业自律）行业组织应当加强工程总承包单位行业自律，发布行业公约，促进公平竞争，引导行业高质量发展。

第三十七条（质量终身责任制）除法律法规规定承担质量缺陷期内的保险维修质量责任外，工程总承包单位、工程总承包项目负责人（项目总负责人）依法承担质量终身责任。

第三十八条（监督管理表格添加工程总承包单位）工程总承包项目的施工图设计文件审查报告及其合格书、备案表、施工许可证、工程质量安全监督手续、竣工验收备案登记表、建筑物永久性标牌、质量终身责任信息表等相关许可和备案表格，以及需要工程总承包单位签署意见的工程管理技术文件中，应当增加“工程总承包单位”及其“工程总承包项目负责人（总负责人）”等栏目。

第三十九条（法律责任）工程总承包活动中，有违反《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等相关法律法规的，按照相应处罚规定依法追究工程总承包单位和工程总承包项目负责人、其他责任人的法律责任。

第五章 附 则

第四十条（应急抢险救灾工程）实施工程总承包的应急抢险救灾工程项目同时执行四川省人民政府有关四川省抢险救灾工程项目管理的规定。

第四十一条（其他专业工程）房屋建筑和市政基础设施工程以外的其他专业工程可参照本办法执行。

第四十二条（从其规定）法律法规与国务院有关部门对工程总承包监督管理有规定的，从其规定。

第四十三条（实施日期及有效期）本办法自 年 月 日起施行。有效期五年。